一般而言，官制的产生与发展，首先依赖于与其相关的管理职能行为的产生与发展。陪都留守官制的产生与成熟，首先取决于陪都留守行为的产生与发展，并与中国古代陪都制度及其留守制度的发展密切相关。
一、西周时期留守现象的出现
据学界及笔者的研究，中国古代陪都现象起源于商代。但因时代遥远，现有资料不足，我们对商代陪都官制知之甚少，无法确认商代陪都官制的性质，当然也无从确认当时是否设有陪都留守。
目前，我们所知中国历史上首次出现陪都留守是西周时期。铭文《令彝》载：“唯八月，辰在甲申，王令周公子明保，尹三事四方，授卿事寮，丁亥，令夨告于周公宫，公令造同卿事寮，唯十月月吉，癸未，明公朝至于成周，令舍三事令，暨卿事寮、暨诸尹、暨里君、暨百工、暨诸侯：侯、甸、男，舍四方令，既咸令。”铭文记述周公之子明保在成周举行祭祀并受命尹“三事四方”。明保乃周公旦次子——君陈，成王令其治理陪都成周，亦即今人所说的洛邑。君陈，是作为周公之后人，履行监治洛邑之职责。在这里，需要注意一个问题，即先秦典籍的相关记载中并未出现“陪都留守”等字样，但我们为什么认为它是陪都留守之始呢?主要原因在于它具有了陪都留守之实。西周洛邑不同于普通的陪都，地位重要，其“尹”的地位也区别于其他诸侯和普通的地方官，有代王留守之意。这一点，也被历代史家所认可，被认为是留守制度的起源。如，唐代杜佑《通典》曰：“河南尹，其地在周为王城。成王命君陈分正东郊成周，曰‘尹兹东郊’(盖今河南牧之任，亦留守之始)。”元代马端临《文献通考》亦认同此说法：“河南尹，其地在周为王城。成王命君陈分正东郊成周，曰：‘尹兹东郊(盖唐河南牧之任，亦留守之始)。’”可见杜佑、马端临都认为西周成周尹的设置是留守设置之始。它既是留守制度之始，也是陪都留守之始。
二、春秋战国及先秦的陪都留守
作为一种管理行为，留守的设置从西周开始并得以延续。特别是战乱时期，军事性的留守行为经常发生。如，春秋时期“宣公与诸侯伐秦，卒于师，曹人使子臧迎丧，使公子负刍，与太子留守，负刍杀太子而自立，……”。这段记载表明，春秋时期曹国在国君出征时，命太子与其他庶子留守国都。此处的“留守”多带有军事色彩，是临时设置，不具有长期性。
作为一种军事或国家管理行为，先秦多次出现留守现象。但我们尚未在先秦典籍中看到“留守”一词，说明留守还处于朦胧时期，留守概念是后世史家加诸于先秦的。而先秦陪都的发展尚不充分，除西周洛邑外，多为“圣都”(宗教礼仪性陪都)，我们没有发现类似于留守的官制设计。
三、汉代留守的发展与陪都留守
留守现象在西周洛邑出现以后，第一次重大发展变化发生在西汉。其主要表现有二：一是典籍中正式出现了“留守”一词，标志着人们对这种管理形式有了较深入的认识;二是此时留守现象增多，出现了多种类型的留守行为，如军事留守、都城(京师)留守、皇宫留守等，留守的职能仍侧重于军事方面。如，《史记·高祖本纪》中有“今足下留守宛”之语;荀悦《前汉纪·高祖皇帝纪》中亦有“萧何留守蜀”的语句。在留守制发展的前提下，陪都留守制在汉代(特别是东汉末期)亦有所发展。
西汉以洛阳为东都(陪都)，但其地位不甚重要，陪都官制亦不甚彰显。此时的陪都地区还是从属于郡县范围，直接由地方官职系统来统辖，并没有设置单独的留守官体系。陪都洛阳地区设置河南郡，以郡守、郡尉、县令(长)等地方官员来进行管辖。
王莽新朝时期，设立了洛阳、邯郸、临淄、宛、成都五大商业陪都，设五均司市师，实行的是一种经济管理模式，与通常意义上的留守无关。
东汉陪都较盛，陪都官制也有了变化，并因其地位和历史背景不同而各有不同。其中，南都宛重要性较差，属荆州南阳郡，由郡太守直接管理;西京长安则属于京兆，是司隶校尉的辖区，由京兆尹管理。东汉末年汉献帝西迁后，以洛阳为东都，出现了洛阳留守。清人辑《全后汉文》记载：“(朱儁)字公伟，会稽上虞人……献帝西迁，为洛阳留守，弃官柬屯中牟，征为太仆，代周忠为太尉，录尚书事。”虽然目前只在此文献中发现“洛阳留守”字样，但它是目前最早出现的陪都留守名称，并说明至晚在东汉末期出现了陪都留守官来管理陪都地区。
东汉之后，三国东晋时期陪都留守制未有明显发展。曹魏实行五都制，虽有四个陪都——谯、邺、长安和许昌，其中谯、长安和许昌皆由太守作为行政长官进行管理，与普通的行政管理体制并无明显不同;邺都为军事重镇，属于冀州魏郡郡治，置典农中郎将(相当于太守)管理屯田、民政以及田租。遇有战事，以宗室子弟为留守，并且以军事、政事、民事等方面的人员加以辅助。司马光《资治通鉴》记载：“命五官将丕留守邺，以奋武将军程昱参丕军事，门下督广陵徐宣为左护军，留统诸军，乐安国渊为居府长史，统留事。”两晋未有陪都之设，其所设留守为留守军事要地。
总之，从先秦到汉晋是陪都官制的发生期，西周洛邑是陪都留守之始，但除此以外，从先秦到汉晋，陪都官制多同于地方官制，陪都官制尚未成熟。东汉末年正式出现了陪都留守(洛阳留守)，为这一时期陪都官制的发展划上了一个圆满的句号，并预示着陪都官制将走向新的发展阶段。
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